04.10.2004

Dibattito sulla Villa del Casale: l'intervento di Mauro Costa [2]

Sintesi della situazione
Dopo mesi di schermaglie pare che l'idea della Cupola sia stata accantonata e, con questo, risolti tutti i problemi.
L'On. Sgarbi ha esercitato il proprio ruolo solo da qualcuno messo in dubbio (con le ormai famose Tuminate), l'Arch. Trizzino troverà il proprio nel coordinamento dei lavori (la Sicilia 01.10.04), il temuto pericolo della cupola è stato scongiurato, con conseguente meritata soddisfazione di quella massa di tecnici, professori universitari (tra cui, aggiungo io, un nostro insolente concittadino), di pseudo-artisti di architettura, etc., che in questi mesi hanno dato prova della loro insistenza nel parlare, come segno di vitalità, su un problema che non investe solo Piazza Armerina, ma tutto il mondo, essendo la stessa Villa romana dichiarata dall'Unesco un "Bene dell'Umanità" (lucida considerazione di un cronista locale su La Sicilia del 01.10.04).
Forse non è il caso di mettere l'accento sull'aspetto teatrale della vicenda; anche se non va taciuto che il colpo di scena c'è stato ed anche clamoroso.
Per tutti, infatti, le informazioni apprese attraverso gli organi di informazione (e lo sforzo di comunicazione non è stato trascurabile) erano che:
1. gli unici tecnici che si stavano occupando di elaborare un'idea progettuale alternativa a quella del Centro Regionale del Restauro fossero Bellini e Trizzino
2. l'unica ipotesi alternativa fosse quella della cupola (con due varianti)
3. che l'adozione di tale ipotesi d'intervento fosse quasi scontata per tutti (vertici nazionali compresi).
E, invece, il colpo di scena: i cattedratici che firmano l'appello sono zittiti, dal cilindro escono altri progetti ed altri progettisti, Trizzino firma l'appello contro la cupola e Sgarbi non ha mai preso partito per questa o quella soluzione progettuale.
Messe le cose a posto si può cominciare a lavorare!! E la stessa problematica della convenzione pare di più facile soluzione.
Ma quello delle caratteristiche dell'intervento è solo uno dei problemi, e forse il meno importante.
Sono ancora irrisolti alcuni nodi che sarebbe prudente tentare di risolvere; come sarebbe saggio non insistere a voler tenere separati la problematica del ruolo dell'Alto Commissariato nel coordinamento degli interventi con quella della convenzione per il funzionamento di tale organismo e per l'utilizzo di una parte del 30% degli incassi della Villa di competenza del Comune di Piazza Armerina.

Il ruolo dell'Alto Commissariato nel coordinamento degli interventi ed i rischi ancora attuali
Le risorse che si utilizzeranno per i due interventi (quello della regione con oltre 18 milioni di euro e quello della provincia con oltre 6) sono di fonte comunitaria.
Il loro uso è condizionato al rispetto di regole ferree: la normativa interna e comunitaria sui lavori pubblici e quella comunitaria sulla ammissibilità delle spese al cofinanziamento comunitario.
Il mancato rispetto di tali norme preclude la partecipazione finanziaria della UE alle spese.
Per i funzionari regionale responsabili dell'utilizzo delle risorse comunitarie, quindi, il problema non è solo quello di utilizzare le risorse entro il periodo di programmazione (2006 con slittamento al 2008), ma soprattutto di garantire l'integrale rispetto di questi vincoli normativi.
Nell'eventualità che i vincoli normativi non venissero rispettati, e questo dovesse innescare (o solo lasciar temere il rischio che si inneschino) controversie e vertenze dagli esiti incerti e dai tempi incompatibili con quelli della programmazione (2006 con slittamento al 2008), i responsabili regionali dell'utilizzo delle risorse comunitarie hanno tutto il diritto (ed il dovere) di stornare le risorse destinate alla Villa Romana ad altri utilizzi.
Quanto sia concreto tale rischio è possibile valutarlo se di pensa ai seguenti due aspetti:
1. l'intervento da 18 milioni di euro è stato finanziato dalla Regione solo nel dicembre 2003, mentre non era stato previsto nel decreto generale contenente il programma degli "Interventi a titolarità regionale", (n. 6726 del 12.09.2001) in cui venivano individuati gli interventi da finanziare nel periodo 2000-2006. Tale mancata inclusione era motivata essenzialmente dal fatto che tra l'8 maggio 2001 ed il settembre dello stesso anno non si riuscì a soddisfare ad una delle priorità poste dall'assessorato regionale, che era quella di "disporre di progetto di massima o esecutivo, o almeno preliminare là dove si trattasse di opere strategiche". Questo dovrebbe dirla lunga sulla necessità di intraprendere percorsi che diano certezza di poter fare cose utili ma di farlo entro tempi brevi e certi;
2. il già citato decreto n. 6726 del 12.09.2001 non si limitava a prevedere un elenco di interventi finanziati; questo contiene anche la previsione di un secondo elenco di interventi da finanziare con le risorse provenienti dalla premialità o da altre eventuali risorse disponibili (risorse eventuali quali ad esempio le economie, ossia il non speso da altri).
Questo vuol dire che qualora, per il funzionario regionale responsabile, dovesse divenire eccessivamente complicato o rischioso continuare a destinare gli attuali 25 milioni di euro sulla Villa del Casale, non solo sarebbe inattaccabile la decisione di stornare le risorse su altri interventi (magari uno dei tanti già dotati di progetto di massima o esecutivo) ma la scelta non sarebbe neanche più di tanto difficile data la quantità degli interventi che a livello regionale aspettano una risposta.
Ma quanto è concreto questo rischio?
Come detto la possibilità di utilizzare i 25 milioni di euro disponibili è legata al rispetto dei tempi di programmazione (2006 con slittamento al 2008) ed al rigoroso rispetto di tutta la normativa sui lavori pubblici e di quella sulla ammissibilità delle spese al cofinanziamento comunitario.
Le vicende legate alla costituzione ed al ruolo dell'Alto Commissariato, nella misura in cui l'attività di quest'ultimo è legata alla gestione dei due interventi finanziati con le risorse del POR regionale (oltre 18 milioni di euro quello sulla Villa realizzato direttamente dalla regione, ed oltre 6 milioni di euro quello realizzato dalla Provincia), dovranno assolutamente essere rispettose delle prescrizioni normative sui lavori pubblici e sulla ammissibilità delle spese.
In altre parole se l'Alto Commissariato (o anche un singolo esperto) andrà ad avere un qualsiasi ruolo nella realizzazione dei due interventi, sarà essenziale che tale attività sia conforme alla normativa (regionale e comunitaria) sui lavori pubblici ed a quella comunitaria sulla ammissibilità delle spese; se ciò non sarà garantito il rischio è il mancato finanziamento o l'avvio di un contenzioso che rende impossibile spendere le somme entro i termini previsti.
Le perplessità sulla compatibilità dell'Alto Commissariato con il citato sistema di regole sono essenzialmente sui temi:
1) della copertura finanziaria attualmente prevista dalla convenzione sottoscritta (la seconda).
2) delle funzioni svolte
3) delle procedure e le modalità operative fino ad ora adottate
La convenzione prevede che circa il 9,5% delle risorse destinate ai due interventi sulla Villa (i 25 milioni di euro) siano destinati al finanziamento dell'Alto Commissariato, prelevandole dalle somme a disposizione.
Tale ipotesi è palesemente impraticabile.
In primo luogo perché con le somme a disposizione è possibile sostenere le tipologie di spesa espressamente previste dalla normativa sui lavori pubblici, ed a queste ipotesi non sarebbe possibile ricondurre il citato 9,5% (contrasto con la normativa sui LL PP); in secondo luogo è difficile ricondurre tali somme alle opere pubbliche oggetto di finanziamento (contrasto con la normativa sull'ammissibilità delle spese); con riguardo a tale secondo aspetto, infatti, occorrerebbe che si definisse in modo puntuale per quale attività o servizio viene spesa la somma e dimostrare che questi siano necessari alla realizzazione delle opere pubbliche.
Ma anche qualora si riuscisse con successo in questo esercizio si dovrebbe dimostrare che le attività ed i servizi sono stati acquistati nel rispetto delle regole imposte all'azione della pubblica amministrazione per i casi in cui si realizzano opere pubbliche.
Nel caso in discussione verrebbero ad essere spese somme destinate a lavori pubblici per finanziare una struttura creata per convenzione con funzioni diverse e non tutte riconducibili alla realizzazione delle opere pubbliche.
Ma il vero motivo di perplessità è un altro, e cioè la vera natura dell'Alto Commissariato ed il rispetto delle regole nell'utilizzo delle risorse del POR.
Per un momento lasciamo da parte il ruolo dell'On. Sgarbi nominato con decreto assessoriale, salvo riprenderlo più oltre.
La Regione è il beneficiario dei 18 milioni di euro, mentre la Provincia è il beneficiario dei 6 milioni di euro.
Ciò non è avvenuto per caso: la Regione ha dovuto concordare un programma di interventi (il POR) con lo Stato Italiano e con la UE, mentre la Provincia ha dovuto partecipare ad un bando pubblico regionale che l'ha vista aggiudicarsi le risorse ora disponibili.
I due beneficiari (regione e provincia) hanno di fronte due alternative: o realizzano direttamente le opere per cui le risorse sono concesse o ne affidano a terzi la realizzazione.
In questo secondo caso, però, sono tenuti a non favorire nessuno ed a seguire scrupolosamente le regole dettate per garantire concorrenza e libero accesso di tutti i cittadini comunitari alle opportunità economiche che derivano dagli aiuti comunitari.
La domanda allora è: qualora l'Alto Commissariato dovesse fornire un contributo per la realizzazione dei due interventi pubblici le somme spese sarebbero da ricondurre alla prima ipotesi (ossia intervento diretto fatto dal Beneficiario), o alla seconda (intervento realizzato da terzi)?
Pare di poter sostenere che né l'Alto Commissariato (nato per convenzione) né l'On. Sgarbi (incaricato per decreto) possano essere ricondotti all'organico dell'Amministrazione Regionale.
È vero che per convenzione è possibile creare nuove entità che svolgono funzioni proprie della pubblica amministrazione, ma si tratta solo di una soluzione organizzativa grazie alla quale le risorse proprie delle amministrazioni convenzionate vengono destinate alle attività di un ufficio unico comune.
Nel nostro caso è invece certo che l'On. Sgarbi non appartiene all'Amministrazione Regionale (non lo ha certo reso organico alla Regione il decreto assessoraiale del luglio 2004), mentre nulla si dice sulla quantità e provenienza delle risorse umane che saranno destinate all'ufficio dell'Alto Commissariato
(contenuto minimo che una convenzione per un ufficio unico comune dovrebbe avere).
Anzi tutto lascerebbe presumere che l'Alto Commissario abbia piena autonomia nella scelta dei propri collaboratori anche al di fuori delle amministrazioni pubbliche sottoscrittrici dell'accordo.
Il problema, allora, diventa irrisolvibile:
Se l'On. Sgarbi non appartiene all'amministrazione regionale il decreto assessoriale che gli conferisce l'incarico, e che lo vedrebbe impegnato nella realizzazione di opere pubbliche, in realtà sarebbe illegittimo.
Quante persone e professionalità di prestigio, a livello mondiale, potrebbero lagnarsi per non aver potuto competere con l'On. Sgarbi nell'assegnazione di questo prestigioso e, si spera adeguatamente remunerato, incarico.
Ed anche a voler ammettere che il decreto lo abbia inserito nell'organico, quanti si lagnerebbero di non aver potuto partecipare ad un regolare bando pubblico (come si fa in qualsiasi amministrazione pubblica).
Quali ragioni potrebbero giustificare il mancato rispetto di ogni pur elementare regola di trasparenza, pubblicità e buona amministrazione.
Ma poi, è possibile che le funzioni esercitate da chi le ha avute attribuite per decreto assessoriale, possano prevalere su quelle di chi le ha avute attribuite per legge?
Ed ancora, con la separazione tra funzioni politiche e funzioni amministrative, con il decreto assessoriale quali funzioni sono state trasferite.
Infine, chi è investito di funzioni amministrative regolate da leggi è liberato dai propri doveri da eventuali decisioni di chi trova la propria legittimazione in un decreto.
Non credo convenga, a questo punto, disquisire sui possibili effetti catastrofici di un di tale vizio di fondo e sulle ricadute che questo avrebbe sulla validità degli atti che dovessero derivare dall'azione dell'Alto Commissario; non và, però, taciuto il fatto che a sollevare una simile eccezione in qualsiasi tribunale d'Italia potrebbero essere i migliaia di tecnici iscritti agli albi professionali della UE (o comunque abilitati), tutti gli storici ed esperti d'arte, ecc.
Tale ragionamento, vale ancor di più per i collaboratori dell'Alto Commissario; salvo che nell'ipotesi in cui questi si dovesse servire di risorse umane facenti parte degli organici della Regione, della Provincia di Enna o del Comune di Piazza Armerina, ogni altra collaborazione sarebbe procurata in modo illegittimo (penso all'attività dell'arch. Trizzino, al lavoro fatto dai prof.ri Bellini e Canali ed a quello che potrebbero fare i famosi restauratori chiamati a prestare le proprie mansioni in virtù del solo rapporto di stima e fiducia che li lega all'Alto Commissario).

In conclusione non si tratta di buttare tutto in politica.
L'uso ricorrente, da qualunque parte sia fatto, di termini quali: "tormentone estivo", "assurde e inutili polemiche", "terrorismo politico" ecc. rende tutto più difficile e rischioso.
Ciò non aiuterà nessuno, né potrà essere una soluzione quella di tenere la testa sotto la sabbia.
Non si tratta di fare qualcosa, qualsiasi cosa, pur di spendere some che altrimenti si perderebbero.
C'è tempo sufficiente (fino al 31.12.2008) per gli interventi e per farli bene; a condizione che non si commettano errori che finiscono per arrestare il processo e indurre il responsabile regione a dirottare le risorse su lidi più sicuri e tranquilli.
E si badi bene che il responsabile regionale per la gestione dei fondi POR non è l'assessore regionale ma un dirigente non gerarchicamente subordinato al primo, con precise responsabilità contabili impostegli da leggi.

Da ultimo restano ancora attuali gli interrogativi di sempre:
- cosa non andava nell'intervento progettato dal Centro per il Restauro Regionale?
- per ottenere quale beneficio si è imposto una battuta d'arresto alle attività di progettazione che dura da luglio di quest'anno?
- quando si prevede di avviare i lavori?
- con quali risorse si prevede di remunerare il lavoro dell'Alto Commissariato, data la impossibilità di utilizzare le risorse del POR (le due opere pubbliche da 25 milioni di euro)

Convenzione
Gli argomenti esposti fino ad ora, e soprattutto l'ultimo quesito, ci conducono al tema della convenzione.
Questa prevede che la Provincia di Enna e la Regione destinino all'Alto Commissariato il 9,5% del progetti da loro realizzati e il comune di Piazza Armerina destinino una parte del 30% degli incassi della Villa.
Ma i problemi sono due:
1. si sono messe assieme risorse che debbono avere destinazione diversa (realizzazione opere pubbliche, le risorse della Provincia e della Regione, fornitura di beni e servizi il Comune di P. A.), e le si è destinate ad una struttura che ha funzioni generiche e non vincolate alle risorse
2. se, come detto, non sarà possibile destinare all'Alto Commissariato le risorse del POR (9,5% delle opere pubbliche) le uniche dotazioni finanziarie saranno quelle fornite dal Comune di Piazza Armerina? Se la risposta è affermativa, tali risorse saranno utilizzate per il previsto coordinamento degli interventi sulla Villa (le opere pubbliche finanziate dal POR)?

Ecco perché i due problemi sono legati: se il primo non trova soluzione, l'attuale convenzione diventa improponibile.
Ma come detto, non solo le risorse del POR sono inutilizzabili per il finanziamento della struttura commissariale, ma è impossibile coinvolgere questa nella realizzazione delle previste opere pubbliche.
A questo punto la convenzione andrebbe riviste in parecchie sue parti:
1. quella finanziaria, prevedendo una partecipazione della Provincia e della Regione con risorse diverse da quelle di provenienza POR (fondi propri);
2. quella delle finalità, escludendo qualsiasi competenza nella realizzazione delle opere pubbliche sulla Villa ma ciò potrebbe essere l'unica soluzione che consenta di far salve le significative volontà politiche contenute nella convenzione.
È sicuramente importante che comune di Piazza Armerina, Provincia di Enna e Regione abbiano voluto esprimere la volontà politica di collaborare e cooperare nella gestione dell'importante sito; ed il fatto che tale volontà politica non sia stata adeguatamente supportata da corrette soluzioni tecniche nulla toglie all'importanza del gesto.

Un auspicio
Mai come ora la città di Piazza Armerina potrà contare su una quantità importante di opportunità di crescita e di sviluppo.
Provo ad elencarne solo alcune:
- la presenza di un sindaco con un forte legame con il territorio, capace di comunicare e di coinvolgere anche le energie migliori
- l'imminente avvio di due interventi sulla prestigiosa Villa Romana per un totale di 25 milioni di euro
- la realizzazione della zona artigianale
- l'approvazione del piano regolatore e la soluzione dell'annoso problema del cimitero
- l'avvio di importanti interventi di riqualificazione del centro storico
- la possibilità di utilizzare il 30% degli incassi della Villa Romana per l'erogazione di beni e servizi
- l'impegno di un'intera Provincia sui temi del turismo e dei beni culturali (es. per la prima volta un assessorato ai Beni Archeologici, peraltro affidato ad un concittadino; la
realizzazione di un PIT che destina il 50% delle risorse spese per opere pubbliche ad un intervento sulla Villa Romana; la recente convenzione per l'Alto Commissariato e per i servizi che vede la partecipazione anche della Provincia)
- il recente finanziamento da parte del Ministero dell'Ambiente di un percorso di Agenda 21 per la promozione di uno sviluppo sostenibile

In un tale contesto non conviene coltivare tenzoni, promuovere azioni spericolate dagli esiti incerti, alimentare logiche di schieramento frontale e, soprattutto, campagne di delegittimazione delle migliori e leali risorse umane di cui potrebbe far tesoro il territorio e la stessa amministrazione in carica.
Sono troppe le messi da raccogliere, e tutte le energie è bene che vengano concentrate nel cercare di concretizzare i risultati attesi e ridurre ogni potenziale rischio.
Una forma massima di intelligenza è la capacità di adattare i comportamenti ai contesti; il coraggio e la temerarietà tanto utili in certi casi, non è detto che non possano essere deleteri in altri.

L'auspicio, quindi, è che:
1. si comprenda la convenienza a percorrere le vie più sicure e spedite con maggiore garanzia di risultato ed a più basso rischio
2. si riesca a far quadrato attorno a queste irripetibili opportunità senza cedere alle tentazioni della contrapposizione

Mauro Costa